Thứ tư, ngày 27/10/2021 09:44:19 ĐT:(08) 3932 0692 - 3932 1636 - Fax: (08) 3932 5247 Email: hoiluatgiatvpl@gmail.com

Quyền sung công vì lợi ích công cộng theo pháp luật Cộng hoà Pháp


Cập nhật: 5h29' ngày 17/09/2021


 10/09/2021

THS. NGUYỄN DƯƠNG ANH THẮNG

Khoa Khoa học cơ bản,

Trường Cao đẳng Kinh tế Kỹ thuật Cần Thơ.

Tóm tắt: Việc xây dựng các công trình công cộng để phục vụ cho nhu cầu dân sinh, hạ tầng giao thông hay các không gian và dịch vụ công cộng luôn là trọng tâm trong các chính sách phát triển kinh tế, xã hội của các quốc gia. Nếu như tại Việt Nam, với vai trò là đại diện chủ sở hữu về đất đai, Nhà nước có thể tiến hành thu hồi đất theo quy hoạch để thực hiện các dự án vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội thì đối với Cộng hoà Pháp, nơi mà quyền sở hữu tài sản nói chung và bất động sản nói riêng là bất khả xâm phạm và thiêng liêng, Nhà nước sẽ có các biện pháp khác trong trường hợp cần sử dụng đất cho các mục đích công cộng mà một trong số đó là quyền sung công vì lợi ích công cộng (l’expropriation pour cause d’utilité publique). Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung giới thiệu cơ sở pháp lý và phạm vi áp dụng của quyền sung công tài sản vì lợi ích công cộng tại Pháp, và có một số liên hệ với các quy định của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Từ khóa: Lợi ích công cộng, quyền sung công tài sản, quyền sung công tài sản vì lợi ích công cộng tại Cộng hòa Pháp.
Abstract: The construction of public facities for the needs of people's livelihood, transport infrastructure or public spaces and services has always been the focus of economic and social development policies of the countries. In case of Vietnam, as the representative of the land owner, the State has its right to conduct land acquisition according to the planning to implement projects for the purposes of national defense, security and economic developments for society, while Republic of France, where property ownership in general and real estate in particular is inviolable and sacred, the State shall take other measures in case it is necessary to use land for public purposes, one of which is the right to expropriation for the public utinities (l'expropriation pour cause d'utilité publique). Within the scope of this article, the author focuses on introducing the legal ground and scope of application of the right to expropriate property for the public interest in France, and has some connection with the provisions of Vietnamese law on land recovery for socio-economic development for national benefits and the public utinities.
Keywords: Public utinities, right to expropriate property, right to expropriate property for public utinities in the Republic of France.
 tham-dinh-phap-ly-du-an.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. “Lợi ích công cộng”, điều kiện tiên quyết để áp dụng quyền sung công
Tại Cộng hòa Pháp, quyền tài sản là một quyền tự nhiên được quy định bởi Bộ luật Dân sự và được Hiến pháp bảo đảm. Nó được nêu rõ trong bản Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền năm 1789 với tư cách là một trong bốn quyền tự nhiên và không thể tước đoạt của con người. Chính vì vậy, để thực hiện việc sung công tài sản thì “lợi ích công cộng” luôn được xem là yếu tố quan trọng hàng đầu.
Cần phải khẳng định rằng,lợi ích công cộng, hay còn có thể gọi là lợi ích chung luôn là một trong các yếu tố cơ bản của ngành luật hành chính và đóng vai trò định hướng trong các hoạt động quản lý của một quốc gia, nhằm duy trì và bảo vệ hệ thống pháp luật, phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường, v.v.. Tại Cộng hòa Pháp, các chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền sung công tài sản trên nhiều lĩnh vực khác nhau như quy hoạch đô thị, bảo vệ di sản và môi trường. Tuy nhiên, dù là trong trường hợp nào, thì lợi ích công cộng luôn là điều kiện đầu tiên cần xét đến. Vấn đề này đã được quy định cụ thể tại Điều L. 1 Luật Sung công vì lợi ích công cộng[1]. Theo đó,việc sung công toàn bộ hay một phần bất động sản hoặc các quyền (đối với) bất động sản (Droits réels immobiliers) chỉ có thể được thực hiện nếu như trước đó, qua các cuộc điều tra khảo sát chính thức, đã được chứng minh là phù hợp với lợi ích công cộng và rằng, các chủ sở hữu đối với bất động sản, các quyền bất động sản, các chủ thể khác có liên quan cũng như phần diện tích bị sung công đều đã được xác định. Bên cạnh đó, người có tài sản bị sung công phải được nhận trước một khoản bồi thường tương xứng. Đây là một sự bổ sung quan trọng không chỉ để phù hợp với quy định tại Điều 17 Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền năm 1789[2] mà còn nhằm bảo vệ quyền lợi cho các chủ sở hữu đối với bất động sản bị sung công vì lợi ích công cộng.
Nhằm đảm bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch và công bằng, khi một dự án sung công vì lợi ích công cộng được dự kiến thực hiện, cơ quan hành chính trước tiên, phải tiến hành một cuộc điều tra công khai được thông báo rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng cũng như niêm yết tại Toà Thị chính để lấy ý kiến của người dân đối với dự án. Cùng với đó, các cơ quan có thẩm quyền cũng phải thực hiện các cuộc điều tra, khảo sát về thửa đất nhằm xác định các chủ sở hữu và phần diện tích bất động sản nằm trong phạm vi chịu ảnh hưởng của dự án. Theo quy định của pháp luật Pháp, khi dự án được thông qua, Tỉnh trưởng, Bộ trưởng hoặc Hội đồng Nhà nước sẽ có thẩm quyền ban hành bản “Tuyên bố về lợi ích công cộng”[3] nhằm tạo cơ sở pháp lý để tiến hành việc sung công bất động sản, đồng thời đưa ra quyết định về việc chuyển nhượng các tài sản có liên quan nhằm tạo cơ sở cho việc bồi thường đối với các chủ thể bị ảnh hưởng. Tuy nhiên, với bản chất là các quyết định hành chính, các chủ sở hữu bất động sản chịu thiệt hại vẫn có quyền khởi kiện tại Toà Hành chính nhằm bảo vệ quyền lợi cho mình. Điều này cũng dẫn đến một câu hỏi được đặt ra là khi xảy ra tranh chấp, các Thẩm phán hành chính sẽ căn cứ vào các tiêu chí nào để xác định một dự án sung công đảm bảo yếu tố “vì lợi ích công cộng”?
2. Việc xác minh yếu tố “lợi ích công cộng” theo pháp luật Cộng hoà Pháp
Trong hệ thống pháp luật của Pháp, các bản án đã tuyên hay còn gọi là án lệ đóng vai trò rất quan trọng trong việc giải thích và bổ sung các khiếm khuyết của các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt trong vấn đề xác minh yếu tố “lợi ích công cộng” nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc sung công tài sản. Trên thực tế, nguyên tắc xác minh yếu tố “lợi ích công cộng” lần đầu tiên được đề cập trong một bản án nổi tiếng được tuyên vào ngày 28/5/1971, liên quan đến dự án có tên là: “Thành phố mới phía Đông” (Ville nouvelle Est). Theo đó, Chính phủ Pháp tiến hành sung công nhiều bất động sản để tạo ra một không gian mới trong thành phố Lille nhằm phục vụ cho các mục đích văn hoá, xã hội[4]. Trong vụ việc này, Hội đồng Nhà nước[5] đã ra phán quyết rằng “yếu tố lợi ích công cộng trong các dự án sung công bất động sản chỉ được xem là hợp pháp nếu những thiệt hại đối với tài sản tư nhân, chi phí tài chính và có thể là những bất lợi xã hội mà nó gây ra là thấp hơn so với những lợi ích mà nó mang lại”[6].
Dựa trên cơ sở Bản án đã tuyên vào năm 1971, Hội đồng Nhà nước một lần nữa khẳng định lại và quy định rõ 03 điều kiện để xác minh yếu tố “lợi ích công cộng” đối với một dự án sung công tài sản theo một phán quyết được tuyên vào ngày 19/10/2012[7]. Bao gồm:
Thứ nhất, dự án sung công phải phù hợp với lợi ích chung của quốc gia;
Thứ hai, các chủ thể có thẩm quyền không thể thực hiện dự án trong các điều kiện tương tự mà không tiến hành sung công tài sản;
Thứ ba, thiệt hại đối với tài sản tư nhân, chi phí tài chính và, tùy theo trường hợp, những bất lợi về kinh tế hoặc xã hội mà dự án gây ra là thấp hơn so với những lợi ích mà nó mang lại.
Tuy nhiên, quyền sung công tài sản không chỉ giới hạn trong các dự án hội đủ các điều kiện vừa nêu; trên thực tế, vẫn có một số trường hợp đặc biệt Nhà nước tiến hành việc sung công tài sản ngay lập tức nhằm đảm bảo điều kiện cư trú của người dân (sung công nhằm mục đích loại bỏ các toà nhà không đảm bảo an toàn cho sức khoẻ của người cư trú[8]; những toà nhà đã bị các cơ quan có thẩm quyền ra tuyên bố là nguy hiểm cần phải bị phá huỷ hoặc cấm cư trú vĩnh viễn[9] hay việc phục hồi các bất động sản bị từ bỏ[10]) và phòng ngừa các rủi ro về thiên tai.
3. Các loại tài sản nào có thể bị sung công vì lợi ích công cộng?
Theo quy định của Điều 544 Bộ luật Dân sự Pháp, tài sản là quyền được hưởng thụ và định đoạt mọi thứ theo cách tuyệt đối nhất, miễn là chúng không được sử dụng theo cách bị cấm theo quy định của pháp luật. Trên thực tế, chủ sở hữu có 03 quyền chính đối với tài sản, bao gồm:
Thứ nhất, quyền sử dụng (l’usus);
Thứ hai, quyền được hưởng hoa lợi, lợi tức (le fructus);
Thứ ba, quyền định đoạt (l’abusus).
Tài sản về cơ bản bao gồm động sản, bất động sản, hữu hình hoặc vô hình. Chiếu theo quy định tại Điều L. 1 Luật Sung công vì lợi ích công cộng và các án lệ có liên quan, đối tượng tiến hành sung công chỉ bao gồm bất động sản và quyền bất động sản[11], trừ một số trường hợp đặc biệt liên quan đến động sản[12]. Tuy nhiên, điều quan trọng là cần xác định các loại bất động sản hay quyền bất động sản nào có thể bị sung công vì lợi ích công cộng.
3.1. Liên quan đến bất động sản
Theo quy định của Điều L. 1, quyền sung công có thể tiến hành trên toàn bộ hay một phần bất động sản có liên quan, thậm chí có thể thực hiện đối với riêng phần lòng đất của bất động sản để xây dựng các đường hầm[13].
Bất động sản có thể thuộc quyền sở hữu của khu vực tư hoặc khu vực công. Nhìn chung, bất động sản thuộc khu vực tư là đối tượng chính để thực hiện quyền sung công vì lợi ích công cộng. Đó có thể là đất xây dựng, đất canh tác hay các tòa nhà, v.v.. Liên quan đến các bất động sản thuộc sở hữu chung như toà nhà chung cư, các văn bản pháp luật cũng như phán quyết của Toà án đều khẳng định rằng, các cơ quan có thẩm quyền hoàn toàn có thể quyết định sung công một phần hoặc toàn bộ các khu vực sở hữu riêng (các căn hộ) hay các khu vực thuộc sở hữu chung (ví dụ như một khu vườn hay một khoảng sân sinh hoạt chung) vì lợi ích công cộng. Mặt khác, Nhà nước cũng có quyền sung công các bất động sản đã được cho thuê trong trường hợp luật pháp không có quy định khác[14].
Trái ngược với khu vực tư, về nguyên tắc, các tài sản thuộc khu vực công “không thể được chuyển nhượng (Inaliénabilité)”[15]. Vì lý do này, các bất động sản thuộc khu vực công không phải là đối tượng bị sung công vì lợi ích công cộng mà chỉ có thể thay đổi mục đích sử dụng[16]. Trên thực tế, quyền sung công vì mục đích công cộng bắt buộc chủ sở hữu đối với bất động sản phải nhượng lại phần tài sản của mình để phục vụ cho lợi ích chung và nhận lại một khoản bồi thường tương xứng. Nói cách khác, điều này dẫn đến hệ quả pháp lý là sự chuyển quyền sở hữu sang khu vực công đối với phần bất động sản có liên quan. Tuy nhiên, đối với các bất động sản vốn thuộc khu vực công, do trong đa số các trường hợp không có sự thay đổi chủ sở hữu (vẫn phục vụ cho các mục đích công cộng) nên Nhà nước có thể thực hiện các thủ tục thay đổi mục đích sử dụng theo quy định của pháp luật. Trong một số trường hợp đặc biệt có sự thay đổi về chủ sở hữu hay các xung đột về lợi ích giữa các chủ thể thuộc khu vực công[17], Nhà nước vẫn có quyền quyết định việc thay đổi mục đích sử dụng đối với bất động sản có liên quan dựa trên quy định tại các Điều L. 132-3 và L. 132-4 Luật Sung công vì lợi ích công cộng Pháp[18]. Các thủ tục giáng loại tài sản công hay bất đồng liên quan đến chi phí quản lý giữa các cơ quan nhà nước cũng như thiệt hại có liên quan sẽ do các cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật.
3.2. Liên quan đến quyền bất động sản
Theo quan niệm La-tinh, quyền đối vật là các quyền được thực hiện trên các vật cụ thể và xác định (động sản hoặc bất động sản)[19]. Trong lĩnh vực bất động sản, quyền sở hữu được xem là một ví dụ của quyền đối vật. Theo đó, chủ sở hữu bất động sản sẽ có các quyền đối với bất động sản có liên quan, ví dụ như quyền cư trú, quyền sử dụng, quyền cho thuê dài hạn, v.v. Dựa trên quy định tại Điều L. 1 Luật Sung công vì lợi ích công cộng, đối tượng tiến hành sung công ngoài các bất động sản còn có thể là các quyền đối với bất động sản nêu trên. Liên quan đến quyền bất động sản thì quyền địa dịch cũng là một trường hợp đặc biệt cần làm rõ. Đây cũng là một dạng quyền đối vật nhưng điểm đặc biệt là nó được xác lập đối với tài sản là bất động sản thuộc sở hữu của chủ thể khác[20]. Theo pháp luật nước Cộng hoà Pháp, quyền sung công đối với bất động sản không được phép áp dụng để xác lập quyền địa dịch. Lý do là bởi vì quyền địa dịch không dẫn đến việc chuyển quyền sở hữu đối với bất động sản như đối với quyền sung công vì lợi ích công cộng.
4. Nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước tiến hành sung công bất động sản
Điều khoản đầu tiên của Luật Sung công vì lợi ích công cộng đã đặt ra nguyên tắc chung đối với việc bồi thường, đó là chủ sở hữu của bất động sản phải được nhận trước một khoản bồi thường tương xứng. Trên cơ sở này, Điều L. 321-1 Luật Sung công vì lợi ích công cộng  đã làm rõ nội dung của nguyên tắc bằng cách xác định rằng khoản bồi thường được trao bao gồm tất cả các “thiệt hại vật chất, trực tiếp và chắc chắn” do việc tước quyền sở hữu gây ra.
Về lý thuyết, khoản bồi thường phải đảm bảo cho chủ sở hữu bất động sản bị sung công có thể khôi phục lại tài sản của mình trong tình trạng tương tự như khi chưa thực hiện việc sung công vì lợi ích công cộng. Tuy nhiên, có một điểm cần lưu ý là các thiệt hại về tinh thần sẽ không được xem xét khi tính bồi thường, phù hợp với nguyên tắc “bồi thường thiệt hại về vật chất” được làm rõ tại Điều L. 321-1. Việc không thừa nhận các thiệt hại về tinh thần đã được cụ thể hoá bằng Quyết định số 2010-87 ngày 21/01/2011 của Hội đồng Hiến pháp Cộng hoà Pháp. Mặt khác, việc quy định rằng khoản bồi thường bao gồm tất cả các thiệt hại vật chất cũng ngụ ý rằng Nhà nước không chỉ tính đến giá trị thị trường của tài sản bị tước đoạt mà còn tính đến những hậu quả về vật chất liên quan trực tiếp đến việc tước quyền sở hữu gây ra bởi hoạt động sung công vì lợi ích công cộng.
Cũng cần lưu ý rằng, việc bồi thường chỉ được giới hạn trên các quyền hoặc lợi ích hợp pháp được pháp luật bảo vệ[21]. Do đó, các công trình xây dựng trái phép hoặc mang tính tạm thời sẽ không được xem xét tính bồi thường. Bên cạnh nguyên tắc được nêu tại Điều L. 321-1, Điều L. 321-3 Luật Sung công vì lợi ích công cộng còn có sự phân biệt giữa khoản bồi thường chính và các khoản bồi thường phụ khi tiến hành sung công bất động sản. Đây có thể xem là những sự hỗ trợ của Nhà nước dành cho các chủ sở hữu, giúp các chủ thể này nhanh chóng khôi phục lại tài sản của mình.
 5. Một số liên hệ với pháp luật Việt Nam
Từ những khác biệt về kinh tế, xã hội, chế độ chính trị và định hướng chính trị, Việt Nam và Pháp đã có cách tiếp cận khác nhau trong việc xác định chủ sở hữu đối với đất đai. Cụ thể, nếu như tại Pháp tồn tại đồng thời nhiều hình thức sở hữu đất đai, bao gồm hình thức sở hữu tư nhân về đất đai, sở hữu chung và sở hữu nhà nước đối với đất đai và công trình xây dựng công cộng thì tại Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý[22]. Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng hệ thống pháp luật của hai quốc gia vẫn có một số điểm chung khi điều chỉnh các mối quan hệ pháp luật liên quan đến loại tài sản đặc biệt này mà trong đó, yếu tố lợi ích quốc gia, công cộng liên quan đến quyền thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tại Việt Nam và quyền sung công bất động sản vì lợi ích công cộng tại Pháp là một ví dụ cụ thể. Vậy điểm chung của các quy định này là gì?
Thứ nhất, xét trên bản chất mối quan hệ pháp luật giữa Nhà nước và chủ sở hữu bất động sản tại Pháp hay giữa Nhà nước với người sử dụng đất tại Việt Nam, cần phải xác định rõ rằng, mặc dù pháp luật Việt Nam không công nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai, nhưng vẫn trao cho người sử dụng đất hầu hết các quyền định đoạt đối với đất đai như chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất khi có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất[23]. Nói cách khác, tại Việt Nam vẫn tồn tại một “thị trường bất động sản” riêng dựa trên cơ sở quyền sử dụng đất hợp pháp được Nhà nước công nhận.
Thứ hai, với vai trò là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước Việt Nam không chỉ có quyền xác lập các mối quan hệ pháp luật đất đai thông qua các quyết định giao đất mà còn có khả năng chấm dứt các quan hệ pháp luật đó thông qua việc thu hồi đất. Tuy nhiên, các trường hợp thu hồi đất tại Việt Nam được giới hạn cụ thể theo quy định của pháp luật. Theo đó, Nhà nước chỉ tiến hành thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người[24]. Như vậy, có thể thấy rằng, cả Pháp và Việt Nam, việc xác định rõ lý do của việc sung công bất động sản hay việc thu hồi đất đóng vai trò hết sức quan trọng nhằm đảm bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch và công bằng. Đặc biệt tại Việt Nam, việc xác định rõ mục đích thu hồi đất là cần thiết để không xảy ra tình trạng đất đã thu hồi nhưng không biết sử dụng cho mục đích gì[25].
 Thứ ba, việc sung công bất động sản và thu hồi đất về lý thuyết đều mang tính vĩnh viễn. Cụ thể, việc thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch, kế hoạch là việc Nhà nước dịch chuyển quyền sử dụng đất vĩnh viễn từ người sử dụng đất sang Nhà nước một cách bắt buộc theo thủ tục hành chính không do lỗi của người sử dụng đất[26]. Đối với Cộng hòa Pháp, ngoại trừ những khác biệt trong các quy trình thủ tục tiến hành[27], về cơ bản, việc sung công bất động sản cũng dẫn đến hệ quả pháp lý là sự dịch chuyển quyền sở hữu đối với bất động sản từ chủ sở hữu sang Nhà nước một cách bắt buộc vì lợi ích công cộng. Việc thiếu sự đồng thuận của chủ sở hữu trong “giao dịch” chuyển quyền sở hữu đối với bất động sản cho Nhà nước được xem là một sự khác biệt với quyền ưu tiên mua (Droit de préemption), vốn được xem là một phương pháp khác để Nhà nước có thể sở hữu đất đai của tư nhân.
Thứ tư, ngoại trừ một số trường hợp đặc biệt, yếu tố lợi ích quốc gia, công cộng luôn được xem là lý do chính để tiến hành sung công bất động sản hay thu hồi đất. Đây là những lợi ích chung nhằm phục vụ cho xã hội, ví dụ như việc xây dựng trường học, bệnh viện, hệ thống giao thông công cộng, v.v. Tuy nhiên, điểm chung ở đây là cả hai quốc gia đều có nhiều cơ chế chính sách để cân bằng giữa lợi ích công cộng và lợi ích chính đáng của người có đất bị thu hồi hay các chủ sở hữu bất động sản bị sung công. Tại Pháp, việc “người có bất động sản bị sung công phải được nhận trước một khoản bồi thường tương xứng” được xem là một trong những điều kiện quan trọng hàng đầu để tiến hành việc sung công; tại Việt Nam, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng có các quy định cụ thể về bồi thường và cả hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi để phục vụ cho lợi ích chung của xã hội.
Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong việc điều chỉnh hệ thống pháp luật trong lĩnh vực đất đai, đặc biệt là đối với việc thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Bên cạnh đó, việc ghi nhận và mở rộng quyền sở hữu tư nhân tại Điều 32 Hiến pháp năm 2013 cũng cho thấy cam kết của Nhà nước trong việc bảo vệ quyền tư hữu tài sản một cách công bằng cho tất cả công dân Việt Nam cũng như các thể nhân, pháp nhân nước ngoài đang làm ăn, sinh sống tại nước ta. Trên cơ sở đó, việc thu hồi đất hay trưng mua, trưng dụng tài sản chỉ có thể được thực hiện nếu các chủ thể có thẩm quyền tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc hiến định được nêu rõ tại khoản 3 Điều 54[28] và khoản 3 Điều 32[29] Hiến pháp năm 2013. Đây được xem là một điều kiện quan trọng và là yêu cầu bắt buộc để hội nhập quốc tế cũng như thu hút đầu tư nhằm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia.
Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013 cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành đã mang đến nhiều thay đổi quan trọng so với Luật Đất đai năm 2003, nhất là đối với việc xác định các trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng cũng như các hình thức bồi thường về đất và bồi thường đối với tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, trên thực tế, các quy định hiện hành vẫn còn thể hiện một số bất cập trong việc cân bằng lợi ích của quốc gia và lợi ích chính đáng của người có đất bị thu hồi mà một trong những vấn đề quan trọng nhất cần giải quyết liên quan đến việc xác định giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đối với vấn đề này, pháp luật đất đai tại Việt Nam vẫn chưa thể “lượng hoá” một cách cụ thể các cụm từ định tính như: “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”[30], “sát với giá đất thực tế trên thị trường”[31], v.v.. Trong khi đó, các quy định về sung công vì lợi ích công cộng tại Pháp lại nhấn mạnh nguyên tắc bồi thường “tương xứng với thiệt hại”, đồng thời quy định rõ các mốc thời gian giúp các chủ thể có thẩm quyền sung công xác định giá trị bất động sản tính bồi thường như “ngày định giá tài sản” (La date d'évaluation), “ngày tham chiếu” (La date de référence) [32].
Không thể phủ nhận rằng, để đạt được những lợi ích chung của quốc gia, công cộng, các chủ thể sử dụng đất bắt buộc phải chịu những thiệt hại nhất định đối với quyền lợi hợp pháp của mình. Tuy nhiên, để đảm bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch và công bằng, thiết nghĩ các văn bản pháp luật có liên quan cần quy định cụ thể hơn nhằm đảm bảo lợi ích chính đáng của người sử dụng đất mà trong đó, việc học hỏi kinh nghiệm từ các nước đã có lịch sử lâu đời trong việc điều chỉnh các mối quan hệ về pháp luật đất đai là việc làm cần thiết và quan trọng. Hy vọng rằng việc so sánh và phân tích các quy định của pháp luật Pháp hiện hành sẽ mang đến cho Việt Nam thêm một số giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật liên quan đến thu hồi đất trong bối cảnh chúng ta đang tập trung đẩy mạnh phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế./. 
 

 


[1] Luật này là sự pháp điển hoá các quy định của Sắc lệnh số 2014-1345 ngày 6/11/2014 và Quyết định số 2014-1635 ngày 26/12/2014.
[2] Theo quy định tại Điều 17 Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền năm 1789, tài sản là một quyền thiêng liêng và bất khả xâm phạm. Không ai có thể bị tước đoạt tài sản, trừ khi điều đó là thực sự cần thiết vì lợi ích công cộng và phù hợp với quy định của pháp luật. Người có tài sản bị tước đoạt phải được nhận trước một khoản bồi thường tương xứng.
[3] Điều R. 121-1, R. 121-2 Luật Sung công vì lợi ích công cộng.
[4] Án lệ của Hội đồng Nhà nước ngày 28/5/1971, Ville nouvelle Esthttps://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/1971-05-28/78825, truy cập ngày 01/4/2021.
[5] Là cơ quan tham vấn cho Chính phủ và cũng là cơ quan đứng đầu hệ thống Tòa án Hành chính nước Cộng hoà Pháp.
[6] Michel Huyghe và Isidro Perez Mas, Sách chuyên khảo về sung công tài sản, (Traité de l’expropriation des biens), Nxb. Le Moniteur, 2014, tr. 25.
[7] Án lệ của Hội đồng Nhà nước ngày 19/10/2012, đoạn thứ 03, Commune de Levallois-Perret c/ Boyer, paragraphe 03https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000026636523/, truy cập ngày 01/4/2021.
[8] Khoản 1 Điều L. 511-1 Luật Sung công vì lợi ích công cộng.
[9] Điều L. 511-2 Bộ luật Xây dựng và Nhà ở Cộng hoà Pháp.
[10] Điều L. 2243-3 và L. 2243-4 của Luật Chính quyền địa phương Cộng hoà Pháp.
[11] Xem phần 1.1.
[12] Các bằng sáng chế liên quan đến quốc phòng theo quy định của Sắc luật ngày 30/10/1935; các động sản cần thiết cho các nhà máy vũ khí theo Luật ngày 11/8/1936 cũng như các tài sản văn hóa hàng hải theo quy định của Luật số 89-874 ngày 1/12/1989.
[13] Theo quy định của Điều 522 Bộ luật Dân sự Pháp, tài sản là bất động sản bao gồm cả phần không gian phía trên và phía dưới lòng đất. Tuy nhiên, phần không gian phía trên bất động sản không bao gồm khu vực không phận.
[14] Án lệ của Hội đồng Nhà nước được tuyên ngày 18/01/1963.
[15] Điều L. 3111-1 Luật về tài sản của các pháp nhân theo luật công.
[16] Về mặt kỹ thuật, các tài sản công chỉ có thể được chuyển nhượng sau khi thực hiện quy trình giáng loại (Déclassement) nhằm loại bỏ tài sản khỏi khu vực công.
[17] Ví dụ, khi Nhà nước quyết định thực hiện một dự án vì lợi ích công cộng theo đề xuất của một Tổ chức công cộng nhưng dự án này lại ảnh hưởng đến phần bất động sản công thuộc quản lý của một cơ quan Nhà nước khác.
[18] Các quy định nêu trên có nguồn gốc từ “lý luận về chuyển giao quyền quản lý” (théorie de transfert de gestion) vốn được các Thẩm phán Pháp áp dụng trong quá khứ.
[19] Quyền đối vật được phân biệt với quyền đối nhân, bao gồm các quyền tương ứng với các nghĩa vụ tài sản mà người khác phải thực hiện vì lợi ích của người có quyền. Nguyễn Ngọc Điện, Một số vấn đề về quyền tài sản và hướng hoàn thiệnhttps://thongtinphapluatdansu.edu.vn/2009/08/24/3683/, truy cập ngày 09/05/2020.
[20] Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 2015 sử dụng thuật ngữ “quyền đối với bất động sản liền kề” thay vì “địa dịch”. Tuy nhiên, trên thực tế, hai thuật ngữ này không thực sự đồng nghĩa vì quyền địa dịch còn có thể áp dụng đối với hai bất động sản cách xa nhau chứ không nhất thiết là liền kề.
[21] René Hostiou và Jean-François Struillou, Sung công và ưu tiên mua (Expropriation et préemption), Nxb. LexisNexis, 2016, tr. 288
[22] Điều 4 Luật Đất đai năm 2013.
[23] Khoản 1 Điều 168 Luật Đất đai năm 2013.
[24] Khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai năm 2013.
[25] Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ, Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mặt bằng, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, 2017, tr. 145.
[26] Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ, Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mặt bằng, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, 2017, tr. 146.
[27] Tại Pháp, thủ tục sung công bất động sản vì lợi ích công công được chia thành 02 giai đoạn, bao gồm giai đoạn hành chính nhằm xác minh yếu tố lợi ích công cộng cũng như xác định các chủ sở hữu, diện tích bất động sản bị sung công và giai đoạn tư pháp liên quan đến các thủ tục chuyển quyền sở hữu tài sản và bồi thường cho chủ sở hữu.
[28] Theo quy định của khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013, Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật.
[29] Theo quy định của khoản 3 Điều 32 Hiến pháp năm 2013, trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường.
[30] Điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013.
[31] Phan Trung Hiền, Xác định giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, http://www.lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=207993, truy cập ngày 01/4/2021.
[32] Điều L. 322-2  Luật Sung công vì lợi ích công cộng.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 10 (434), tháng 5/2021.)--TCNC Lập pháp

tin cùng chuyên mục